探索特许经营模式在片区综合开发项目中的应用与分析
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现阶段，我国地区综合开发一般以综合开发、整体立项、包装、一体化实施的形式，涉及地区公益性、准公益性和经营性项目。
在新的PPP机制出台之前，实践中，部分地区开发项目采用特许经营模式进行招标采购，且大多是采购项目的实施主体。
例如：
溧阳天目湖生活康园片区开发项目
淮北市端源省际毗邻区新功能区建设项目
苏州经济开发区综合开发项目实施主体采购项目
济南新旧动能转换区示范区鹊山生态文化区（一期）特许经营项目
温州高教新区建设中心瓯海区高教新区城市综合开发特许经营项目
...ETC。
用特许经营模式来分析这类区域开发项目，不难发现它们有一些共同点：
项目招标金额大，平均超过数百亿元；
项目实施内容广泛，基本规划覆盖一定平方公里，由中标特许经营商采用特许经营模式实施；
负责项目规划范围内所有建设项目的规划设计、投资、融资、建设、运营和移交；
项目建设内容庞大，基本涵盖了区域内所有基础设施和公用事业项目，如区域内道路工程、水利工程、给排水工程、景观工程、公用建筑工程等；
项目均包含片区土地一级开发内容，以及非营利性公益项目、商业项目和工业项目；
在项目的回报机制方面，项目没有明确的收费渠道和方式。无一例外地通过项目的经营收入实现合理的投资回报，加盟商在市场化经营条件下自负盈亏；
项目中标单位均为地方国有企业或央企联合体。
新机制的出台，对特许经营的内容有了明确、具体的规定，特别是对采取一体化实施的特许经营项目提出了严格要求。
例如，撰写特许经营计划的大纲要求“分析该项目是否是具有一定公益性和营业收入的项目。
市场化程度较高的商业项目、工业项目以及无营业收入的公益性项目，不得采用特许经营模式；上述各类项目不得相互“捆绑”，也不得与适合特许经营模式的项目“捆绑”。政府与社会资本合作”。
从新的PPP机制来看，上述地区开发项目采用特许经营模式在建设内容选择、收费渠道和方式、投资回报来源等方面合规风险明显。
在政企合作特许经营新规下，要想依法实施，首先要保证特许经营项目实施内容的合规性。
对此，朱静老师做了如下分析：
1、区域内所有项目是否可以“打包”在一起，以特许经营模式实施？
目前，特许经营模式下实施的片区开发项目的实施内容基本上是将片区内所有公益性、准公益性、商业性项目打包实施，无论这些项目是否符合特许经营项目属性的要求。
因此，不合规或隐性债务的风险是显而易见的。实践中如何判断实施内容的合规性？
应考虑以下几个方面：
1、区域内采用特许经营模式开发的子项目应为有一定利润的基础设施或公用事业项目，并应有明确的收费渠道和方式；
2、如果将辖区内非盈利性的基础设施和公用事业项目单独包装成一个大项目，采用特许经营模式单独实施，这是典型的非法举债，将直接形成新的隐性债务；
3、若该地区的盈利性项目和非盈利性项目打包在一起，均采用“特许经营模式”实施。
其中，包括不符合特许经营范围的商业项目（如商业综合体）和工业项目（如标准化工厂）、应由政府投资的公益项目（如初高中学校）、等等，都是非法新建隐蔽项目。债务。
基于此，朱静老师认为，如果该地区所有基础设施和公用事业项目都“打包”，并以特许经营模式实施；
由于部分实施内容不符合新机制和特许经营模式允许的范围，因此明显存在不合规风险。
2、如何确保区域开发特许经营项目的实施内容符合要求？
《政府与社会资本合作项目特许经营方案编制纲要（2024年版）》（发改办投资227号）明确特许经营项目可实行综合开发模式。
包括：“厂网一体化污水管网、供热管网、供水管网等工程，公共水运、公铁联运等综合交通多式联运工程；
以及通过产业链延伸等方式，与实力较强的公益性产业及回报较好的相关产业进行有效整合实施一体化项目的项目，可以综合平衡项目收益，开展政府和社会资本合作。 ”
对此，可以总结出以下合规要点：
1、辖区内营利性和非营利性基础设施及公用事业项目均可采用特许经营模式综合打包实施；
但应满足子项目之间相互关联、综合实施的基础。上述不相关的项目不能打包在一起以特许经营模式实施；
2、适合特许经营模式的项目不能与不相关的市场化程度高的工商业项目和非营利性公益项目一起打包实施；
3、产业链上存在上下游关系，公益性、准公益性项目和可实现一体化发展的运营项目可以采用综合特许经营发展模式进行包装实施；
4、能够实现“资源捆绑”的综合项目，符合综合实施条件的，也可以采用特许经营模式实施。
实践中，绝大多数区域开发特许经营项目案例都不符合上述要求。规划数平方公里，投资超百亿元的区域将采用特许经营模式进行开发。
不依法依规确定特许经营实施内容、项目收费渠道和方式，就没有真正可实现的“自平衡”保障，也没有明确的回报机制。
未来项目公司靠的是“自负盈亏”，政府盲目投标，投资者盲目投标。结果就是你好像中了“大标”。
但“理想很丰满，现实却很骨感”。即使中标，可以说，通过这种方式招标的项目基本不具有可行性和可实施性；
因为这样规划的项目不仅无法获得政府的投资支持，也无法使用任何财政资金作为项目收入来源。
在没有资金支持、保障、补贴的情况下，依靠项目本身实现“自负盈亏”，根本就是“自欺欺人”的幻想。
不仅如此，由于该项目违反了特许经营模式的相关实质性规定，还会存在审计和隐性债务风险。最终的结果是项目将陷入停滞或半途而废。
为此，新机制背景下，区域开发选择特许经营模式时，项目实施内容的选择就显得尤为重要，也是对所有项目参与者专业能力和水平的巨大考验。
实践中，也有规范实施的例子可供借鉴，如：鹤壁市水利局特许经营项目：鹤壁市盘石头水库综合整治项目。应该说，该项目是一个比较典型的综合开发模式特许经营项目。
不仅明确了特许经营权的范围，还明确了项目投资回报机制。特许经营模式所需的各种要素在招标文件中都明确且具体。
是一个比较典型的结合其他项目效益达到平衡的特许经营项目，具有较强的参考价值。
项目分析：
项目招标范围：鹤壁市盘石头水库综合整治工程特许经营权。
项目运营模式：采用特许经营模式实施。
实施路径为：鹤壁市人民政府授权鹤壁市水利局作为项目实施机构。
水利局按照法定程序遴选优秀特许经营者，将水库和工农运河的存量资产有偿转让给特许经营者。特许公司负责项目的投资、融资、改造、运营和维护。
特许经营权包括：供水运营、水力发电、土地耕种、生态养殖、水面资源、闲置房屋升级改造等综合保护与利用，合作期满后项目将移交给政府免费。
项目合作期限：本项目特许经营期限拟为40年；
回报机制：本项目的回报机制为用户付费，即承担单位获得投资回报的资金来源为用水企业用户缴纳的费用。
未来还将实现供水运营、水力发电、土地耕种、生态养殖、水面资源、闲置房屋升级改造等综合保护利用效益。
3、采取“资源捆绑”或“通过其他项目效益实现平衡”的特许经营项目内容如何设定
根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编制纲要（2024年版）》（发改办投227号）规定：
在对特许经营项目进行可行性研究时，对于盈利能力不足的项目，允许通过各种方式提高项目整体盈利能力的可行性；
包括合理确定特许经营期限、建设期间政府给予投资支持、依法依规调整土地规划用途和开发强度、合理提供与项目相关的资源补偿等。
然而，在项目实践中，什么是“合理且相关的资源补偿”，政府如何提供，以及如何确定提供的路径和方式？应该说，它们是很难定义和把握的。
对此，建议在实际项目操作过程中应把握以下基本点：
1、可“捆绑”的资源项目若与其他适合特许经营模式的子项目相关，则特许经营权范围可延伸至相关资源项目。
以“打包”综合一体化的方式实施，相关资源项目的开发收益可作为整个项目的投资回报来源。
2、如果“捆绑”的资源项目与适合特许经营模式的项目没有本质关联，可以采用“特许经营+”的“A+B”套餐。
实施主体吸引特许经营主体和资源开发项目投资、建设、运营主体，将“B”包项目的收入作为“A”包项目的收入来源，实现项目的自我平衡。
实践中需要注意该方法在实施程序及相关程序方面的合规性。
（声明：新闻来源|朱璐基建大观园，部分图片来源于网络，版权归作者所有，如有侵权请联系中建科信集团官方）
1. 培训效益
本课程主要关注当前政府投融资领域的重点和难点。通过政策与实践讲解、案例分析、问答互动等方式，讲师帮助参会领导和代表获得了以下收获：
（一）超长期国债、特别债券、中央预算资金申报要点
（二）准确把握当前债务政策和基础设施投融资政策导向；
（三）了解超长期特别国债相关政策、投资范围、项目申报做法；
（四）研究新《指南》带来的排爆模式新变化的内容和操作实施；
（五）了解2024年地方政府专项债券发行最新政策要求及包装规划申报要点
（六）研究讨论片区综合开发前期土地征储及后期支付来源；
（7）学习城市更新、城中村改造等投融资运作模式及疑难问题解决方案
（八）研究政府和城投公司盘活存量资产的模式和案例。
二、培训内容
（一）超长期特别国债、专项债券、中央预算内资申报和规划实务
一、申报超长期国债需要注意的几个要点
二、地方政府债券规划要点
三、中央预算内资金申报要点及项目规划思路
4、本次连续发行超长期特别国债的背景分析；
五、超长期特别国债会给地方政府带来哪些好处？
6、超长期特别国债可能支持的重点领域和方向分析；
7、参照万元国债介绍超长期国债项目的包装和规划做法；
八、2024年超长期特别国债申报流程及准备材料。
（二）国家最新政府债务处置及投融资政策分析及实操
1、2023年国务院35号文件（内部文件）要点分析；
2、35号文对城投公司的三类分类及相关融资政策进行了分析；
3、国务院47号文、14号文要点分析；
4、《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发19号）分析及实际操作；
5、《关于规范实施政府与社会资本合作新机制的指导意见》的分析与实践（国办函115号）；
6、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（修订草案征求意见稿）分析与实践；
7、《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编制提纲和说明的通知》（发改投资条例304号）的分析与实践。
（三）35号文、14号文下的融资平台公司金融支持债券及实战案例
1、如何理解名单内融资平台的融资“限制”和融资“好处”；
2、名单内融资平台公司借新还旧的要求及案例；
3、对名单内融资平台公司的金融支持政策和做法；
4、参考名单外融资平台公司的融资方向和管理做法；
5、参考名单外融资平台公司管理的新融资情况和案例；
6、融资平台公司产业转型标准及主体选择分析；
7、融资平台企业今明两年债务融资政策取向将发生变化；
8、有哪些建立防范融资平台公司债务风险的长效机制；
9、当您处于高风险地区或财务指标不达标时，如何进行融资；
10、如何在不处于高风险地点且达到相关财务指标的情况下进行融资；
11、参照重点省份债务处置做法，选择并报送地级市；
12.筛选并向地级城市融资平台公司报告新增贷款、偿还旧贷款和新增融资。
（四）易形成的隐性政府债务风险来源、防范及案例
1、地方政府对贷款主体承担担保责任及情况；
2、地方政府用财政资金偿还项目融资的承诺及案例；
3、制定政府中长期支出责任（产业基金、PPP、购买服务）及案例；
4、地方政府部门向地方国有企业借款及案例；
5、政府购买服务合同打包项目及服务项目及案例；
6、以预期土地出让收入作为项目还款和案例的来源。
（五）债务风险高地区地方政府投资项目分类管理办法
1、政府投资项目与企业投资项目的主要区别；
（二）债务风险高领域政府投资项目分类及实施办法；
3、债务风险高的地区应控制哪些政府投资项目？
4、哪些债务风险高领域的政府投资项目需要暂停和调整；
五、债务风险较高地区政府投资项目如何申请特别国债。
（六）PPP新机制、特许经营政策和操作实践
1、如何理解PPP新机制重点关注的用者付费项目；
2、用户付费项目如何使用财政资金支持项目；
3、如何理解政府投资支持与政府支付的区别；
4、现有PPP项目和案例如何整改；
5、现有PPP项目的REITS融资条件及案例；
6、现有PPP政府付费项目如何通过票据市场融资及案例；
7、中央企业、地方国企如何参与应由民企控股的PPP项目；
8、如何把握划分新老PPP项目的具体标准；
9、通过“捆绑”方式实施特许经营需要注意的问题；
十、注意PPP模式与直接授权地方国企实施项目的区别和范围
11、如何撰写特许经营计划；
12、政府是否只能对社会投资者投资的项目提供投资补贴；
13、改扩建项目是否必须通过公开竞争的方式重新选择加盟商。
（七）新政“三大工程”合规运营及金融支持实践
1、“三大工程”政策分析、投融资模式及案例；
2、政府投资+代建模式应用及案例；
3、政府支持+授权发展模式应用及案例；
4、政府与社会资本合作模式的应用及案例；
5、“三大工程”能否适用于土地开发，如何适用一二级联动？
6、城中村改造投融资发展模式及案例（房票安置、回购安置、产业升级、专项债券等）；
7、保障性住房投融资模式及案例（政府采购、授权模式、专项债券模式）；
8、“应急休闲”公共基础设施建设项目投融资模式及案例。
（八）新指南下EOD项目实施及案例
1、排爆项目最新《实施指南》关键内容解读；
2、EOD《实施指南》和《存储库指南》变化要点；
3、排爆项目环境治理内容范围及“负面清单”变化；
4、如何选择和确定排爆项目实施主体？
5、“新版”EOD项目实施方案发生重大变化；
6.排爆项目的投资估算、资金筹措、财务核算；
7、《新指引》下EOD项目实施模式选择及资金来源；
8、了解《新指引》下排爆项目合规要点；
9、EOD模型典型案例分析专题。
（九）新政策下片区如何进行综合开发
1、片区综合开发及“投资者+EPC”“EPC+F+0”；
2、能否采用“特许经营模式”进行区域综合开发及使用条件分析；
3、片区综合开发及土地出让金使用的风险及案例；
4、央企参与片区综合开发的若干合规问题及案例分享；
5、片区综合开发前期如何进行土地开发、筹集资金？
6、该地区的综合开发项目如何建立和融资？
3. 培训对象
各级政府发展改革、财政、环保、住房建设、交通、水利、农业农村、林业、草原、文化和旅游等部门工作人员；以城投公司为代表的各类融资平台公司相关人员；城乡污水和垃圾处理、供水、燃气供热、仓储物流、新能源、环保、建筑等企业相关人员；来自银行、证券、基金、信托、保险等金融机构的专业人士。
4. 拟邀请教师
张朝元：中国经济结构改革研究会副秘书长、培训中心主任、北大、清华投融资系列CEO培训班客座教授。
林晓东：中国经济结构改革研究会理事、特聘教学专家、中国投资协会项目投融资专业委员会特聘专家、大成律师事务所合伙人。
王晓文：财政部PPP示范项目评估专家、住房和城乡建设部海绵城市试点评估专家、中投咨询战略与管理咨询事业部副总经理（主持工作）有限公司兼研究中心主任。
文来成：博士中国人民大学经济学博士，中央财经大学教授、博士生导师、国家社科基金评审专家、国家自然科学基金评审专家。
张鹏：财政部政策实验室宏观经济部主任，博士。经济学博士，中共中央党校干部学习网特聘专家。
朱静：财政部PPP专家、中央财经大学PPP智库专家、中国政治信息（政务）研究中心专家、中国能源国合产业投资发展集团合伙人首席专家。
五、培训时间、地点
2024年5月10日至5月13日 武汉市（10日全天报名）
2024年5月24日-5月27日 郑州市（24日全天报名）
青岛市2024年6月14日至6月17日（14日全天报名）
南昌市2024年6月27日至6月30日（27日全天报名）
贵阳市2024年7月12日至7月15日（12日全天报名）
西安市2024年7月26日至7月29日（26日全天报到）
六、收费标准
A、3880元/人（含培训、教材、电子课件、场地、培训期间午餐、结业证书）。住宿统一安排，费用自理。
B、5880元/人（含培训、教材、电子课件、场地、证书及培训期间午餐），住宿统一安排，费用自理。培训结束后，考核合格者将获得中国投资协会颁发的《投融资策划师》证书。需提供申请表、二寸白底免冠彩色照片、身份证复印件、学历证书复印件等电子材料。
C、13880元/人（含培训、中国投资协会铜牌会员证书【副会长单价面议】、教材、电子课件、培训期间场地及午餐、结业证书）
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